La competencia constitucional de la Diputación Permanente
EL 7 de octubre de 2026, el Boletín Oficial del Estado publicó dos nuevos Reales Decretos-Ley en materia de vivienda. Se trata del Real Decreto-ley 28/2026, relativo a la estabilidad de los contratos de arrendamiento de vivienda habitual, y del Real Decreto-ley 29/2026, que incorpora medidas destinadas a proteger la función social de la vivienda, combatir determinadas prácticas especulativas y ampliar la oferta de vivienda asequible.
La aprobación de ambas normas se ha producido en un contexto de excepcionalidad parlamentaria, apenas un día después de la disolución de las Cortes Generales y de la correspondiente convocatoria de elecciones, y tras el rechazo por el Congreso de los Diputados de la convalidación de dos decretos-leyes de contenido sustancialmente idéntico.
Se trata de un escenario inusual pues la disolución del Congreso impide que sea el Pleno ordinario el que ejerza esta función, dejando la tarea en manos de la Diputación Permanente.
De conformidad con el artículo 78.2 de la Constitución, la Diputación Permanente puede ejercer la función de convalidación o derogación de los decretos-leyes durante la disolución de las Cortes Generales. Por consiguiente, la disolución parlamentaria no impide, por sí misma, que los nuevos decretos-leyes de vivienda sean sometidos a este órgano.
Ahora bien, esta conclusión debe diferenciarse de otra cuestión: si la utilización de dicha competencia para convalidar normas que reproducen, total o parcialmente, contenidos previamente rechazados resulta compatible con los principios que informan el sistema constitucional. En otras palabras, cabe preguntarse si el recurso a la Diputación Permanente para obtener la convalidación de decretos-leyes cuyo contenido ya ha sido rechazado por el Congreso puede constituir un supuesto de fraude constitucional.
El fraude de ley como límite al ejercicio de la competencia constitucional
El fraude de ley, o, más precisamente, su prohibición, constituye un principio general del Derecho. Se consideran ejecutados en fraude de ley los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él. Tradicionalmente, se afirma que el fraude de ley constituye una vulneración indirecta u oblicua del ordenamiento jurídico, pues se elude la aplicación de una norma mediante el amparo formal en otra, conservando así una apariencia de legalidad.
Un ejemplo prototípico lo constituyen los matrimonios simulados celebrados con la finalidad de obtener determinados beneficios, como la adquisición de la nacionalidad o el acceso a determinadas prestaciones públicas. En estos supuestos se utiliza una institución jurídica, pero no con la finalidad que le es propia, sino para alcanzar otra distinta, encubierta bajo una apariencia de legalidad.
Trasladada al ámbito constitucional, esta cuestión exige determinar si una competencia expresamente reconocida por la Constitución puede ejercerse de manera que, aun respetando formalmente sus requisitos, se desvíe la finalidad para la que fue concebida. En el caso que nos ocupa, se trata de dilucidar si la convocatoria de elecciones y la posterior intervención de la Diputación Permanente pueden constituir un mecanismo para obtener la convalidación de unos decretos-leyes cuyo contenido ya había sido rechazado por el Congreso de los Diputados.
Al respecto, cabe sostener dos posiciones.
a) La inexistencia de fraude de ley o fraude constitucional.
Desde esta primera perspectiva, no existiría norma de cobertura defraudada, puesto que la Constitución no impide ni limita, directa o indirectamente, que el Gobierno someta nuevamente a convalidación un decreto-ley cuyo contenido haya sido rechazado con anterioridad por el Congreso. Siempre que subsistan las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que justifican la aprobación del decreto-ley, podría defenderse la posibilidad de someter indefinidamente a convalidación una norma de contenido sustancialmente idéntico.
La coincidencia de la convalidación con la disolución del Congreso tampoco implicaría por sí misma un fraude, porque la convocatoria de elecciones responde a fines diversos y mas amplios que la convalidación de un Decreto.
b) La existencia de fraude de ley o fraude constitucional.
De acuerdo con esta tesis, el eventual fraude no reside tanto en la coincidencia de la convalidación con la convocatoria de elecciones como en el deliberado aprovechamiento de esa coyuntura para obtener la convalidación de normas cuyo contenido ya había sido rechazado por el Congreso.
Esta posibilidad adquiere especial relevancia si se tiene en cuenta que la composición de la Diputación Permanente no coincide con la composición del Pleno, aunque aspire a ser una representación proporcional. Esta circunstancia puede incidir en el resultado de la votación y sacar adelante un decreto que, sometido al Pleno hubiera sido rechazado de nuevo.
La cuestión no consistiría, por tanto, en negar la competencia constitucional de este órgano, sino en determinar si su ejercicio puede utilizarse legítimamente para obtener un resultado que el Congreso ya ha rechazado.
Conclusión
En definitiva, nos encontramos ante un debate abierto y de indudable interés jurídico, cuya resolución excede del objeto de estas líneas. Expuestas las dudas que suscita y las implicaciones que plantea, habrá que seguir de cerca la evolución de los acontecimientos y la respuesta que ofrezca la práctica parlamentaria, sin descartar una eventual intervención del Tribunal Constitucional.
David Lozano, abogado Procesal / Contencioso Administrativo en CASADELEY
